Documents historiques· Israël-Palestine
18 octobre 1991
La Lettre d’Assurances Américaines à Israël
Fiche des archives de Proche-Orient Info
Deux événements marquent la vie politique du Moyen-Orient entre 1989 et 1990 : l'effondrement de l'Union soviétique et la Guerre du Golfe. Ces nouvelles donnes géopolitiques créent un contexte propice à une initiative de grande envergure pour tenter de trouver une solution au conflit israélo-arabe. Après de longues négociations et des compromis, il est convenu qu'une conférence internationale se réunira à Madrid le 30 octobre 1991.
Sont conviés à cette conférence, Israël, la Syrie, le Liban, la Jordanie, une délégation palestinienne, la Communauté européenne, ainsi que le représentant des Nations unies.
Comme pour la Conférence de Genève en 1973, il faut contourner de nombreux obstacles : celui du refus arabe de toute négociation bilatérale et directe avec Israël; les appréhensions d'Israël à l'égard d'une conférence internationale - la Communauté européenne sera finalement invitée comme « participant » et les Nations unies comme observateur -; le refus d'Israël de négocier avec l'O.L.P - on se met d'accord sur une délégation palestinienne sans membres de l'O.L.P. qui fera partie de la délégation Jordanienne.
La lettre d'invitation est signée par les deux initiateurs, les États-Unis et l'Union soviétique, qui s'engagent « à apporter leur aide aux parties pour parvenir à un règlement pacifique du conflit ».
La Conférence durera trois jours et n'aura pas le pouvoir d'imposer des solutions aux parties. Elle sera suivie de négociations directes entre elles.
La Conférence de Madrid a donc deux volets, l'un bilatéral et l'autre multilatéral.
Le premier comporte des négociations entre Israël et chaque pays arabe séparément - Jordanie, Syrie, Liban- dans le but d'arriver à une solution pacifique du conflit.
Les négociations avec les Palestiniens se dérouleront en deux phases : la première, pour arriver à un accord intérimaire pour une autonomie interne. La seconde, au cours de la troisième année, pour parvenir à une solution définitive du conflit.
Elles démarrent avec difficulté. La délégation palestinienne se heurte au problème de sa représentativité face à l'O.L.P qu'Israël refuse de reconnaître.
Dans le même temps et dans le plus secret, loin des feux de la rampe et des médias, des négociateurs de l'OLP et israéliens se rencontrent en Europe du nord. Elles aboutiront en 1993 à la reconnaissance mutuelle et aux accords d'Oslo.
Les négociations bilatérales entre la Jordanie et Israël se concrétisent le 26 octobre 1994 par la signature d'un accord de paix.
Les négociations avec la Syrie se déroulent à Washington au niveau des ambassadeurs et n'aboutissent pas. Il en est de même avec le Liban, dont la position est calquée, comme d'habitude, sur celle de la puissance occupante.
Le volet multilatéral a pour objectif de traiter des problèmes régionaux tels la sécurité et le désarmement, le développement économique régional, le problème des réfugiés, l'eau, l'environnement.
La première rencontre a lieu à Moscou en janvier 1992. Plusieurs autres ont lieu dans différents pays, y compris au Moyen-Orient, mais les difficultés rencontrées dans le volet politique bilatéral ont ralenti les négociations multilatérales et gelé les projets de développement régional.
La signature de l'accord de paix avec la Jordanie a ramené les projets de coopération économique régional au niveau bilatéral, en attendant un vrai dégel politique.
Quant à l'expérience de la Communauté européenne, qui a mis l'accent sur la coopération économique comme moteur de la coopération politique, elle a beaucoup inspiré les promoteurs de la coopération régionale au Moyen-Orient.
Mais il apparaît clairement que cette dernière n'a pas d'avenir sans un minimum de relations politiques.
18 octobre 1991
Cette lettre adressée à Yitzhak Shamir accompagnait la lettre d'invitation à la Conférence de Madrid
La décision israélienne de participer à une conférence de paix sur le Proche-Orient destinée à lancer des négociations de paix directes et bilatérales représente un pas important qui rapproche Israël de la paix et de la sécurité auxquelles il aspire. Le moment est venu pour toutes les parties de prendre des décisions, afin de permettre une avancée rapide vers une conférence et des négociations. De fait, ce n'est que par des négociations directes qu'une paix et une sécurité véritables pourront être atteintes.
Dans le contexte du processus dans lequel nous nous engageons, nous désirons répondre à votre désir de recevoir certaines assurances liées à ce processus. Ces assurances constituent les conceptions et les intentions américaines concernant la conférence et les négociations.
Nous avons clairement indiqué, dès le début, que les États-Unis seraient prêts à donner des assurances qui sont en accord avec notre politique et qui ne portent atteinte ni ne contredisent le cadre que nous avons défini pour engager le processus de paix. Nous avons également déclaré qu'il n'y aura pas d'assurances accordées à une partie qui ne seront pas connues de toutes les autres parties.
Ce processus de négociations est fondé sur les relations particulières entretenues par nos deux pays, qui reposent sur des valeurs et des intérêts communs et sur le respect de la démocratie. Depuis la création de l'État d'Israël, les États- Unis ont compris que les défis auxquels Israël doit faire face sont liés à son existence même. Pendant une longue période, Israël a vécu dans une région où ses voisins refusaient de le reconnaître et essayaient de le détruire. C'est pourquoi, l'élément essentiel pour faire avancer la paix a toujours été la reconnaissance des besoins de sécurité d'Israël, et la nécessité d'une étroite coopération entre nos deux pays afin de répondre à ces nécessités.
Nous vous assurons que notre engagement à l'égard de la sécurité d'Israël demeure intact. Quiconque tente de semer la discorde entre nous afin de chercher à porter atteinte à cet engagement ne comprend ni la solidité des liens entre nos deux pays, ni la nature de notre engagement envers la sécurité d'Israël, y compris notre volonté de préserver votre avantage qualitatif. Nous désirons souligner, une fois encore, que notre position est qu'Israël a droit à des frontières sûres et défendables qui devront être agréées au cours de négociations directes et qui seront acceptables par ses voisins. Les États-Unis considèrent que l'objectif de ce processus est de parvenir à une paix et une réconciliation véritables qui seront atteintes par des conversations fondées sur les résolutions 242 et 338 des Nations unies, et seront accompagnées par des traités de paix et l'établissement de relations diplomatiques complètes entre Israël et ses voisins.
Vous nous avez, ainsi que les autres parties, informés qu'il existe diverses interprétations de la résolution 242 du Conseil de sécurité et qu'elles seront présentées au cours des négociations. Conformément à la politique traditionnelle des États-Unis, nous ne soutenons pas la création d'un État palestinien indépendant. Nous n'approuvons pas non plus le maintien de l'administration ou l'annexion israélienne des territoires occupés.
La conférence n'aura pas le pouvoir d'imposer des solutions aux parties ou de mettre un veto aux accords qu'elles auront conclus. Elle n'aura pas le pouvoir de prendre des décisions ni d'empêcher de discuter certaines questions ou de parvenir à certaines conclusions. La conférence ne pourra être convoquée de nouveau qu'avec l'accord de toutes les parties.
Des négociations bilatérales directes commenceront quatre jours après l'ouverture de la conférence. Les parties qui désireront participer aux négociations multilatérales se réuniront deux semaines après l'ouverture de la conférence pour organiser ces négociations. Les États-Unis soutiennent la participation à ces négociations multilatérales et leur organisation. Nous pensons que les discussions devront porter sur les questions régionales d'intérêt général, telles que l'eau, l'environnement, le contrôle des armements et la sécurité régionale, le développement économique, la question des réfugiés, et d'autres sujets.
Les États-Unis se sont engagés à obtenir un règlement de paix global du conflit israélo-arabe et feront tout leur possible pour que le processus progresse sur deux voies pour parvenir à cet objectif. Les États-Unis espèrent élargir la portée de la paix et y inclure d'autres États de la région.
Les États-Unis ne seront pas favorables à l'établissement d'un lien entre les diverses négociations bilatérales dans la recherche d'un règlement global.
Les États-Unis considèrent qu'aucune partie au processus ne peut être contrainte à s'asseoir avec quelqu'un contre son gré. Aucune surprise ne devrait survenir à propos de la représentation des parties à la conférence ou aux négociations. Les États-Unis comprennent que les Palestiniens seront représentés au sein d'une délégation commune jordano-palestinienne. Des Palestiniens résidant en Cisjordanie et à Gaza qui approuvent le principe des deux voies et la négociation par étapes, et qui désirent vivre en paix avec Israël, feront partie de la délégation et participeront aux négociations sur des arrangements intérimaires.
En outre, il n'est pas dans l'intention des États-Unis de faire entrer l'OLP dans le processus ou de pousser Israël à ouvrir un dialogue ou à entrer en négociations avec l'OLP. Les États-Unis agiront en intermédiaire honnête pour tenter de résoudre le conflit israélo-arabe.
Les États-Unis pensent qu'une période de transition est nécessaire pour renverser le mur du soupçon et de la méfiance et jeter les bases des négociations sur le statut final.
En ce qui concerne Israël et les Palestiniens, les négociations seront menées par étapes, en commençant par les discussions sur les arrangements intérimaires d'autonomie. Ces conversations seront menées avec pour objectif de parvenir à un accord en une année. Une fois conclus, les arrangements intérimaires d'autonomie dureront cinq ans. Au début de la troisième année de la période des arrangements intérimaires, des négociations se tiendront pour un statut permanent. En raison de nos relations particulières avec Israël, les États-Unis acceptent de consulter Israël et de montrer la considération qui convient aux positions israéliennes sur le processus de paix. En même temps, les États-Unis se réservent le droit de réaffirmer leurs positions traditionnelles lorsque ce sera nécessaire.
Vous avez exprimé une inquiétude particulière en ce qui concerne le plateau du Golan. A cet égard, les États-Unis confirment l'engagement écrit donné par le président Ford au Premier ministre Rabin, le 1er septembre 1975, selon lequel les États-Unis soutiendront le point de vue qu'un règlement global avec la Syrie, dans le cadre d'un traité de paix, devra sauvegarder la sécurité d'Israël face à d'éventuelles attaques venant du plateau du Golan.
Les États-Unis continuent à croire qu'une paix équitable et durable doit être acceptée par les deux parties. Les États- Unis n'ont pas encore arrêté une position définitive sur la question des frontières. Lorsqu'ils le feront, ils tiendront le plus grand compte de la position israélienne selon laquelle tout arrangement avec la Syrie devrait reposer sur le maintien d'une présence israélienne sur le plateau du Golan. A cette fin, les États-Unis sont prêts à proposer des garanties américaines pour des arrangements frontaliers de sécurité agréés par Israël et la Syrie, en conformité avec les procé- dures constitutionnelles américaines.
En ce qui concerne le Liban, et en accord avec la politique traditionnelle des États-Unis, nous considérons qu'Israël a droit à la sécurité le long de sa frontière nord. De plus, les États-Unis maintiennent leur demande de retrait de toutes les forces étrangères du Liban, et de démantèlement des milices.
Nous continuons à considérer que le traité de paix entre Israël et l'Égypte, et les relations qu'ils ont nouées, est l'élément fondamental de notre politique dans la région, et nous continuons à appuyer l'application des accords de paix entre Israël et l'Égypte et de leurs annexes.
Ce sont là les assurances que les États-Unis apportent pour mener l'initiative dont nous avons parlé. Par un travail commun, reposant sur la confiance qui a toujours caractérisé nos relations, Israël et les États-Unis peuvent progresser vers la paix qui a été si longtemps refusée à Israël.