Documents historiques· Israël-Palestine
18 octobre 1991
La Lettre d’Assurances Américaines aux Palestiniens
Fiche des archives de Proche-Orient Info
Deux événements marquent la vie politique du Moyen-Orient entre 1989 et 1990 : l'effondrement de l'Union soviétique et la Guerre du Golfe. Ces nouvelles donnes géopolitiques créent un contexte propice à une initiative de grande envergure pour tenter de trouver une solution au conflit israélo-arabe. Après de longues négociations et des compromis, il est convenu qu'une conférence internationale se réunira à Madrid le 30 octobre 1991.
Sont conviés à cette conférence, Israël, la Syrie, le Liban, la Jordanie, une délégation palestinienne, la Communauté européenne, ainsi que le représentant des Nations unies.
Comme pour la Conférence de Genève en 1973, il faut contourner de nombreux obstacles : celui du refus arabe de toute négociation bilatérale et directe avec Israël; les appréhensions d'Israël à l'égard d'une conférence internationale - la Communauté européenne sera finalement invitée comme « participant » et les Nations unies comme observateur -; le refus d'Israël de négocier avec l'O.L.P - on se met d'accord sur une délégation palestinienne sans membres de l'O.L.P. qui fera partie de la délégation Jordanienne.
La lettre d'invitation est signée par les deux initiateurs, les États-Unis et l'Union soviétique, qui s'engagent « à apporter leur aide aux parties pour parvenir à un règlement pacifique du conflit ».
La Conférence durera trois jours et n'aura pas le pouvoir d'imposer des solutions aux parties. Elle sera suivie de négociations directes entre elles.
La Conférence de Madrid a donc deux volets, l'un bilatéral et l'autre multilatéral.
Le premier comporte des négociations entre Israël et chaque pays arabe séparément - Jordanie, Syrie, Liban- dans le but d'arriver à une solution pacifique du conflit.
Les négociations avec les Palestiniens se dérouleront en deux phases : la première, pour arriver à un accord intérimaire pour une autonomie interne. La seconde, au cours de la troisième année, pour parvenir à une solution définitive du conflit.
Elles démarrent avec difficulté. La délégation palestinienne se heurte au problème de sa représentativité face à l'O.L.P qu'Israël refuse de reconnaître.
Dans le même temps et dans le plus secret, loin des feux de la rampe et des médias, des négociateurs de l'OLP et israéliens se rencontrent en Europe du nord. Elles aboutiront en 1993 à la reconnaissance mutuelle et aux accords d'Oslo.
Les négociations bilatérales entre la Jordanie et Israël se concrétisent le 26 octobre 1994 par la signature d'un accord de paix.
Les négociations avec la Syrie se déroulent à Washington au niveau des ambassadeurs et n'aboutissent pas. Il en est de même avec le Liban, dont la position est calquée, comme d'habitude, sur celle de la puissance occupante.
Le volet multilatéral a pour objectif de traiter des problèmes régionaux tels la sécurité et le désarmement, le développement économique régional, le problème des réfugiés, l'eau, l'environnement.
La première rencontre a lieu à Moscou en janvier 1992. Plusieurs autres ont lieu dans différents pays, y compris au Moyen-Orient, mais les difficultés rencontrées dans le volet politique bilatéral ont ralenti les négociations multilatérales et gelé les projets de développement régional.
La signature de l'accord de paix avec la Jordanie a ramené les projets de coopération économique régional au niveau bilatéral, en attendant un vrai dégel politique.
Quant à l'expérience de la Communauté européenne, qui a mis l'accent sur la coopération économique comme moteur de la coopération politique, elle a beaucoup inspiré les promoteurs de la coopération régionale au Moyen-Orient.
Mais il apparaît clairement que cette dernière n'a pas d'avenir sans un minimum de relations politiques.
18 octobre 1991
Cette lettre adressée aux Palestiniens accompagnée l'invitation à la Conférence de Madrid
La décision palestinienne de participer à une conférence de paix destinée à lancer des négociations directes avec Israël représente un pas important dans la recherche d'une paix globale, équitable et durable dans la région. Les États-Unis considèrent depuis longtemps que la participation palestinienne est essentielle pour la réussite de nos efforts.
Dans le contexte de ce processus dans lequel nous nous engageons, nous désirons répondre à votre désir de recevoir certaines assurances liées à ce processus.
Ces assurances constituent les conceptions et les intentions américaines concernant la conférence et les négociations qui suivront. Ces assurances sont en accord avec la politique des États-Unis et ne portent atteinte ni ne contre- disent les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité. En outre, il n'y aura pas d'assurances fournies à une partie qui ne seront pas connues de toutes les autres parties. De cette façon, nous pouvons favoriser un sentiment de confiance et limiter les risques de malentendus.
Ainsi que le président Bush l'a déclaré dans son discours du 6 mars 1991 devant le Congrès, les États-Unis continuent à croire profondément qu'une paix globale doit être fondée sur les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité et sur le principe du territoire en échange de la paix. Un tel aboutissement doit également apporter la sécurité et la reconnaissance à tous les États de la région, y compris Israël, ainsi que la reconnaissance des droits politiques légitimes du peuple palestinien. Toute autre solution, a remarqué le président, ne passera pas le double test de l'équité et de la sécurité.
Le processus que nous essayons de lancer offre aux Palestiniens un moyen pour atteindre ces objectifs. Les États- Unis considèrent qu'il devrait être mis fin à l'occupation israélienne ce qui ne pourra être obtenu que par d'honnêtes et substantielles négociations. Les États-Unis considèrent également que ce processus devrait créer un nouvel état de relations réciproques dans lequel Palestiniens et Israéliens pourront respecter mutuellement leur sécurité, leur identité et leurs droits politiques. Nous pensons que les Palestiniens devraient obtenir le contrôle des décisions politiques, économiques et autres qui engagent leur vie et leur destin.
Des négociations bilatérales directes commenceront quatre jours après l'ouverture de la conférence; les parties qui désireront participer aux négociations multilatérales se réuniront deux semaines après l'ouverture de la conférence pour organiser ces négociations. A cet égard, les États-Unis soutiendront la participation des Palestiniens dans toutes les négociations bilatérales ou multilatérales sur les réfugiés, et dans toutes les négociations multilatérales. La conférence et les négociations qui suivront seront fondées sur les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité.
Le processus se déroulera sur deux voies, par des négociations directes entre Israël et les États arabes, et entre Israël et les Palestiniens. Les États-Unis sont décidés à obtenir un règlement global du conflit israélo-arabe et feront tout leur possible pour s'assurer que ce processus progresse sur les deux voies pour parvenir à cet objectif.
Dans la recherche d'un règlement global, toutes les négociations devront progresser aussi vite que possible vers un accord. Pour leur part, les États-Unis œuvreront pour des négociations sérieuses et chercheront à éviter tout enlisement et tout blocage de la part de n'importe quelle partie.
La conférence sera coparrainée par les États-Unis et l'Union soviétique. La Communauté européenne participera à la conférence aux côtés des États-Unis et de l'Union soviétique et sera représentée par sa présidence. La conférence ne pourra être convoquée de nouveau qu'avec l'accord de toutes les parties.
Pour ce qui est du rôle des Nations unies, le secrétaire général de l'ONU enverra un représentant à la conférence en qualité d'observateur. Les coparrains tiendront le secrétaire général informé des progrès de la négociation. Les accords conclus entre les parties seront enregistrés au secrétariat général de l'ONU et communiqués au Conseil de sécurité; et les parties demanderont au Conseil d'entériner ces accords. Puisqu'il est de l'intérêt de toutes les parties que ce processus réussisse, tant que ce processus se poursuivra, les États-Unis ne soutiendront pas un processus concurrent ou parallèle au Conseil de sécurité des Nations unies.
Les États-Unis ne cherchent pas à décider qui parlera au nom des Palestiniens durant ce processus. Nous cherchons à lancer un processus politique de négociations qui implique directement les Palestiniens et ouvre une voie pour réaliser les droits politiques légitimes du peuple palestinien et sa participation à la définition de son destin. Nous pensons qu'une délégation commune jordano-palestinienne est la voie la plus prometteuse pour parvenir à cette fin.
Seuls les Palestiniens peuvent choisir les membres de leur délégation, qui ne font l'objet d'aucun veto de personne. Les États-Unis comprennent que les membres de la délégation seront des Palestiniens des territoires qui acceptent la négociation à deux voies, par étapes, et qui désirent vivre en paix avec Israël. Aucune partie ne peut être contrainte à s'asseoir avec quelqu'un contre son gré.
Les Palestiniens auront toute liberté pour annoncer les noms de leurs membres au sein de la délégation commune et pour faire une déclaration à l'ouverture de la conférence. Ils pourront également soulever toute question portant sur la substance des négociations au cours de celles-ci.
Les États-Unis sont conscients de l'importance que les Palestiniens attachent à la question de Jérusalem-Est. Aussi, nous voulons vous assurer qu'en aucune façon le choix des délégués Palestiniens à cette phase du processus n'affectera les revendications palestiniennes sur Jérusalem-Est, et ne sera préjudiciable ni ne préjugera du résultat des négociations. Les États-Unis demeurent fermement résolus à ce que Jérusalem ne redevienne plus jamais une ville divisée, et à ce que son statut final soit décidé par des négociations. Aussi, nous ne reconnaissons pas l'annexion de Jérusalem-Est par Israël ainsi que l'extension de ses limites municipales, et nous encourageons toutes les parties à éviter les décisions unilatérales qui exacerberaient les tensions locales, ren- draient les négociations plus difficiles ou constitueraient une préemption du résultat final. Les États-Unis considèrent également qu'un Palestinien résidant en Jordanie qui possède des liens familiaux avec une famille connue de Jérusalem est en droit de faire partie du côté jordanien de la délégation.
En outre, la position des États-Unis est également que les Palestiniens de Jérusalem-Est sont en droit de participer aux élections pour une autorité autonome intérimaire. Les États-Unis considèrent d'autre part que les Palestiniens de Jérusalem-Est et ceux vivant en dehors des territoires occupés qui répondent aux trois critères, devraient être en droit de participer aux négociations sur le statut final. Enfin, les États- Unis reconnaissent le droit des Palestiniens à soulever toute question, y compris Jérusalem-Est, à la table des négociations.
Parce que les questions en jeu sont si complexes, et le contexte émotionnel si profond, les États-Unis ont depuis longtemps affirmé qu'une période de transition est nécessaire pour renverser le mur du soupçon et de la méfiance et jeter les bases de négociations substantielles sur le statut final des territoires occupés. L'objet des négociations sur les arrangements intérimaires est d'assurer un transfert pacifique et ordonné d'autorité, d'Israël aux Palestiniens. Les Palestiniens doivent obtenir rapidement le contrôle des décisions poli- tiques, économiques et autres qui affectent leur existence, et s'adapter à une nouvelle situation dans laquelle des Palestiniens exerceront l'autorité sur la Cisjordanie et Gaza. Pour leur part, les États-Unis s'emploieront, dès le début, à encourager toutes les parties à prendre les décisions qui pourront créer un climat de confiance et d'assurance mutuelles, y compris dans le domaine du respect des droits de l'homme.
Comme vous le savez, en ce qui concerne Israël et les Palestiniens, les négociations seront conduites par étapes, en commençant par les discussions sur les arrangements intérimaires d'autonomie. Ces conversations seront menées avec pour objectif de parvenir à un accord en une année. Une fois conclus, les arrangements intérimaires d'autonomie dureront cinq ans. Au début de la troisième année de la période des arrangements intérimaires, des négociations se tiendront pour le statut permanent. L'objectif des États-Unis est que les négociations sur le statut permanent soient achevées à la fin de la période transitoire.
Les États-Unis pensent depuis longtemps que seules des négociations directes fondées sur les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité peuvent aboutir à une paix réelle. Personne ne peut dicter le résultat à l'avance. Les États-Unis considèrent que les Palestiniens doivent être libres, lors du discours d'ouverture de la conférence, et au cours des négociations qui suivront, de soulever toute question qu'ils jugeront importante. Aussi, les Palestiniens seront libres de défendre toute solution qu'ils considéreront répondre le mieux à leurs aspirations. Les États-Unis accepteront toute solution qui aura l'agrément des parties. A cet égard, et conformément à une politique suivie de longue date par les États-Unis, une confédération n'est pas à exclure comme aboutissement des négociations sur le statut final.
Les États-Unis considèrent depuis longtemps qu'aucune partie ne doit entreprendre des actions unilatérales visant à décider à l'avance des questions qui ne peuvent être réglées que par des négociations. Dans cet esprit, les États-Unis se sont opposés, et continueront à s'opposer à la colonisation des territoires occupés, qui demeure un obstacle à la paix.
Les États-Unis agiront en intermédiaire honnête tenter de résoudre le conflit arabo-israélien. Nous avons l'intention, avec l'Union soviétique, de' jouer le rôle de force motrice dans ce processus afin d'aider les parties à progresser vers une paix globale. Toute partie aura accès aux coparrains à tout moment. Les États-Unis sont prêts à participer à toutes les étapes des négociations, avec le consentement des parties à chaque négociation.
Ce sont là les assurances que les États-Unis apportent pour mener l'initiative dont nous avons parlé. Nous sommes persuadés que nous avons une réelle opportunité d'accomplir quelque chose de très important dans le processus de paix. Et nous sommes prêts à travailler avec vous, avec assiduité, dans la période à venir afin de bâtir sur les progrès que IIOUS avons réalisés. Il y aura des défis difficiles pour toutes les parties. Mais avec l'engagement constant et la créativité des Palestiniens, nous avons une chance réelle de progresser vers une conférence de paix et, ultérieurement, vers la paix la plus large que nous recherchons tous.